党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面从严治党、加强机关党的建设作出一系列重要部署，出台了一系列机关党建领域的党内法规和规范性文件，形成了一系列机关党建工作的制度性成果。这些规章制度不断释放效能，为加强和改进机关党的建设，全面提高机关党的建设质量，充分发挥机关基层党组织的作用，推动机关治理和各项事业发展，提供了坚强的政治和组织保障，也大力促进了机关党建领导保障机制更加系统完备、科学规范、运行高效。
一、党的十九大以来机关党建领导保障机制的发展与完善
2017年，党的十九大修订的党章把党组对机关党组织的指导关系修改为领导关系，从顶层设计上强化了机关党建领导保障机制；2018年，党中央作出新一轮机构改革重大部署，中央直属机关工委和中央国家机关工委进一步优化整合职能，组建中央和国家机关工委，统一领导中央和国家机关党的工作，各省市地县结合实际同步改革和调整了机关党建领导组织体系；2019年，党中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》，并在历史上第一次由党中央召开中央和国家机关党的建设工作会议，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，同年底，党中央重新修订了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》），对新时代机关党建领导保障机制作出了重大调整，机关党建领导保障机制构架日臻完善并趋于定型（形成过程及制度构架见图表），开启了机关党建工作的新局面。
机关党建领导保障机制形成过程及制度构架
二、当前落实机关党建领导保障机制面临的主要问题
进入新时代，尽管机关党建领导保障机制的顶层设计日渐成熟，但在落实领导保障机制的制度构架及制度实践中依然存在一些需要改进和解决的问题。
机关党建领导保障机制、执行主体责任尚需明确。机关党建领导保障机制能否有效发挥作用，关键在于是否形成各执行主体有效发挥作用的工作机制。在具体领导保障机关党建工作实践中，机关工委、党组（党委）和机关党委各执行主体在推动责任落实上还有一些尚需明确的问题。从机关工委角度来看，作为党委派出机构，以往是单一领导所属机关党的工作，其主要职责侧重于指导机关开展党的各方面建设，指导督促机关各级党组织深化理论武装、夯实基层基础、推进正风肃纪。《条例》修订以后，赋予机关工委“统一领导所属机关党的工作，指导督促各单位党组（党委）落实机关党建主体责任”职责，即工委和各单位党组（党委）既同时接受同级党委的领导，又同时领导所属的机关党组织。由于一些地方对机关工委的此项职责未能及时在职能编制、党建领导体系中进行明确，因此工委在实际工作中，对于如何严格、有效地履行“统一领导所属机关党的工作”和“指导督促党组（党委）落实机关党建主体责任”的双重职责，还存在底气不足、手段不硬、办法不多等问题。从党组（党委）角度来看，所承担职责从“指导机关基层党组织工作”变为“具体领导和管理机关党建工作”，并履行全面从严治党主体责任，但长久以来抓机关党建工作只是“配角”的惯性意识还难以改变，实现从“指导”到“领导”的角色转换仍需要一个过程，有待机关党建领导保障机制的不断发展完善来加以解决。从机关党委角度来看，接受机关工委和党组（党委）的双重领导，理论上这种双重领导应该是各有侧重、彼此呼应、同向发力的工作机制，二者在领导机关党建工作中既具有互相支持配合的协作关系，又具有指导与被指导的互动关系。这种双重关系处理得好，就会协调一致、形成合力、事半功倍，反之则会相互干扰、加重内耗。比如在实际工作中，个别机关党委只重视党组（党委）的领导，使得机关工委安排的工作没能得到很好贯彻落实；有的机关党委不善于统筹、整合机关工委和党组（党委）布置的工作，长期处于忙乱状态，致使工作效能不高、难出成绩。
配套衔接的制度体系仍需完善。制度体系是由多个层级构成的，一般包括根本制度、基本制度和重要制度三个层级。具体到机关党建领域，根本制度是党章，基本制度是《条例》。党章是党的根本大法，是全面从严治党的总依据和总遵循，规定了加强党的建设的总体要求，对党员、党的基层组织和党的干部分别提出具体要求，是机关党的建设必须遵循的根本制度。《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本依据，贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，对机关党建工作作出全面规范，是新时代机关党的建设的基本遵循。实践中，能与党章、《条例》等顶层设计衔接配套的重要制度层级还相对滞后和薄弱。这些重要制度主要包括：对地方机关党建领导保障作出全面系统安排部署的综合性机制、因地制宜改革创新具有自身特色的专项性机制、解决落实保障机制中突出问题的具体性机制等。
制度执行层面的瓶颈问题亟待破解。制度的生命力在于执行。目前，落实机关党建领导保障机制还存在一些亟待破解的难题。一是制度意识淡化，推进工作靠“尚方宝剑”、等上级授权的惯性思维严重削弱了制度的权威性、严肃性和实效性。二是表率作用弱化，主要表现在党组（党委）这个“关键少数”对党建工作重视不够，主要负责人第一责任人履职不到位，当“甩手掌柜”，领导班子习惯于把机关党建工作一揽子推给机关党委，对机关党建工作深入具体的研究过问少、督促检查指导少、帮助解决问题少，从客观上导致党建工作和党务干部被边缘化。三是系统协调不力，对照《条例》规定来看，当前机关党建领导保障机制的系统协调合力作用还明显不足。比如，机关工委的统一领导不强不硬，缺乏行之有效的激励和约束手段，尤其是在监督问责方面失之于宽、失之于软；党组（党委）的具体领导不严不实，思想上存在“业务工作抓不好就要挨板子、党建工作抓不好顶多排位次”的错误认识，行动上也没有把党建工作摆到突出位置来抓；“有关部门各负其责、密切配合”在理论上缺乏配套的制度文本支撑，实践中也有待建立和完善相应的沟通渠道和载体，调研中有基层党组织反映，“有关部门”把各负其责当成了分类领导、把密切配合变成了交办任务，不仅没有形成工作合力，反而加重了基层党组织的负担。
三、健全完善机关党建领导保障机制的对策建议
制度的发展、完善、成熟、定型是一个动态的实践过程，机关党建领导保障机制建设也要通过不断在实践中探索、研究、创新加以完善。
聚焦“1+2+N”全域责任主体，完善机制建构。机关党建领导保障机制建设应精准聚焦“1+2+N”全域责任主体，“1”就是地方党委，“2”就是机关工委和各单位党组（党委），“N”包括各相关部门、机关党委、基层党支部、党员等，在补齐短板、深化改革上发力，形成责任闭环。
一是及时废止修正不合时宜机制。以往对机制的废止大多采用自行废止的方式，这一方式的主要弊端在于执行的延迟性和废止的不彻底性，尤其是各地方建立的基层或局部性规章制度，自行废止的时限和效率滞后问题更为突出。鉴于此，健全完善机关党建领导保障机制，首要的就是全面系统清理现有各类机制，及时做好机制废止工作，避免失效或过期机制的不良影响和遗留效应，让新的机制能够更快发挥职能作用，起到立竿见影的效果。
二是及时整合厘清责任机制体系。健全完善机关党建领导保障机制是一项系统性工程，只有充分整合与领导保障相关的各类机制，厘清其相互之间的历史演进关系和现实逻辑关系，才能最大限度地发挥机制的领导保障作用和整体功能。具体实施中，要坚持以党章、《条例》为主干，兼顾横向、纵向两个分支，逐一明确权责归属、实施主体、评价标准、结果运用，推动机关党建领导保障无死角全覆盖。
三是及时新建完善相关配套机制。贯彻落实新修订的《条例》为进一步完善机关党建领导保障机制提供了良好的机遇，在严格遵守和执行《条例》规定的基础上，要充分结合基层实际和地方特点，建立健全与《条例》配套衔接的工作机制，切实把中央的决策部署和《条例》的各项规定落到实处。
聚焦“机关工委”和“部门党组（党委）”，推动职能转变。新修订的《条例》对机关工委和党组（党委）的机关党建领导保障职能进行了较大调整，二者在同级党委的领导下，统一领导和具体领导机关党建工作，这对健全完善机关党建领导保障机制既是新的机遇，也是新的挑战。对机关工委和党组（党委）来说，当前最需要也最迫切的就是找准职能定位，迅速进入“角色”，完成职能转变。具体应把握以下三个方面。
一是职权、职责的改变。要厘清机关工委和党组（党委）的机关党建领导管理权责，明确各管什么、管多宽、管到什么程度，重点把握机关工委统一领导职能和党组（党委）履行机关党建主体责任的内在关系和本质要求，从而做到在设岗定责上符合实际、科学合理、更有效率。
二是管理角色的转换。对于机关工委，在领导主体上要适应从单一领导向与党组（党委）共同领导的转换，在工作客体上要适应从领导机关党组织到领导机关党组织和指导督促党组（党委）的转换；对于党组（党委），则要完成对机关党委以往的“指导关系”到现在的“领导关系”的质变。对应管理角色的转换，要一体化跟进职责分工、结构优化、流程再造和保障机制等事项的建构，比如探索制定关于指导督促部门单位党组（党委）履行机关党建主体责任的意见措施。
三是工作方式的转变。在理顺职能职责的基础上，应立足发挥治理效能、推动机关治理科学化高效化。比如，注重强化顶层设计和宏观指导，重点包括及时对接党中央和地方党委的决策部署，围绕中心工作和发展大局，研究部署贯彻落实措施；统筹谋划关系本系统打基础、管长远、全局性的重要工作事项，发挥制度的引导和规范作用；研究解决带有普遍性、规律性、长期性的突出问题和沉疴痼疾等。注重精准施策和深度攻坚，着力破解机关党建工作时紧时松、不严不实，不能一抓到底，“老大难”问题久拖不决，沙滩流水不到头等问题。注重管理和服务同步推进，坚持该管的要管好、管到底，同时也要坚持基层党支部和党员为主体，充分调动其积极性、主动性，激发内生动力，在服务中实施管理，在管理中实现服务。
聚焦“党委领导”和“部门配合”，强化制度创新。习近平总书记指出，要把抓好党建作为最大的政绩。这一重大论断，着重强调了加强和改进党的建设的极端重要性，要求我们真正把党建工作摆到更加突出位置，把党建工作上升到前所未有的高度。健全完善机关党建领导保障机制，必须把总书记的重要指示精神不折不扣落到实处。
从党委领导层面，党委主要领导每年应专门听取机关党建情况的汇报，对本年度机关党建工作作出明确指示，分管领导应经常对机关党的工作提出具体任务和要求；党委对机关党建工作中遇到的困难、问题要帮助或责成有关部门给予解决，要求各方面尤其是各单位第一责任人要重视、支持机关党的工作；探索党委授权，在党委巡视巡察工作领导小组的领导下建立机关党建工作巡视巡察制度，由机关工委牵头，定期开展机关党建工作专项巡视巡察，推动责任落实和问题整改。
从部门配合层面，探索建立以地方党委办公厅（室）、纪委监委机关、组织部、宣传部、政法委、机关工委等部门为成员单位的机关党建工作领导小组，领导小组办公室设在机关工委，负责领导小组日常工作，采取领导小组定期召开工作会议的形式，带头贯彻落实中央和地方党委的重大决策部署，研究解决机关党建重点工作、重大问题，形成齐抓共管的工作合力。在这个格局框架下，大胆创新工作路径和载体，探索建立机关党建工作协同机制，有效解决多头管理、职责交叉、“政”出多门等问题，真正发挥机关党建领导保障机制的治理效能，推动机关党建工作高质量发展。
（课题组成员：周华明 熊赵 王颖）
来源：《机关党建研究》2021年第6期
编辑：郑芸
审核：张瑞华
三审：郑海兵
