年初，湖北省审计厅立足湖北实际提出审计融合发展的新思路，出台《关于推进审计工作融合发展的指导意见》（以下简称《意见》），既是厅党组的施政纲领，也是全省审计系统的行动纲领。深入贯彻落实融合发展思路，重在把握新时代审计工作特征，突出地方经济社会发展需求导向，加快推进新时代审计供给侧改革，促进审计职能发挥与地方经济社会发展目标相融合，在更高水平、更大范围、更宽领域、更深层次上服务经济社会高质量发展。
一、聚焦服务国家治理体系和治理能力现代化目标审视新时代审计需求变化
《意见》明确提出，要紧紧围绕促进和完善国家治理，依法全面履行审计职责，扎实推进审计治理体系和治理能力现代化。服务国家治理体系和治理能力现代化目标，对审计工作提出了新的需求，审计工作的外部环境、管理体制、职能定位、目标任务等随之也发生了深刻变化。只有准确把握新形势下审计需求特点，方能明确发展方向，跟上时代步伐。
（一）审计管理体制改革和政治属性变化需要“更高站位”的审计监督服务。成立中央审计委员会是推进审计管理体制改革的伟大创举，也是我国审计改革和发展的里程碑。中央审计委员会第一次会议强调国家审计的定位是“党和国家监督体系的重要组成部分”，并对构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系作出历史性安排。审计机关必须主动适应政治属性变化，更加强化“审计机关首先是政治机关”的政治站位，严格按照习近平总书记提出的“四个促进”（促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉）的要求，依法全面履行审计监督职责，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
（二）经济发展方式转变和社会主要矛盾变化催生“更高层次”的审计监督服务。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应主动融入经济社会高质量发展大局，紧随经济发展方式转变步伐，站在更宏观、更高层次上履责担当，在促进重大政策措施落实、构建现代经济体系、保障和改善社会民生、加快推进生态文明建设、防范和化解重大金融风险等方面发挥审计建设作用。应带头践行新发展理念，通过审计查纠理念偏差、破除思维惯性，倒逼各地各部门把注意力集中到解决发展不平衡不充分的问题、提升发展质量和效益、促进满足人民日益增长的美好生活需要上来。
（三）审计全覆盖要求和审计职能拓展倒逼“更高质效”的审计监督服务。当前，党中央明确要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。各级党委、政府更加相信审计、重视审计，社会各界也更加关注审计、期待审计，对审计的需求更加旺盛、更加紧迫。并且审计职能日益拓展，不断进军新的领域，如领导干部自然资源资产离任（任中）审计从试点到全面推开，政策落实跟踪审计和国有企业负责人经济责任审计等全面涉足，以及财政、发改和国资委的四项职能划转等，审计工作任务更重、领域更宽、要求更高，对审计成果质量和审计产出效率都提出了前所未有的挑战，迫切需要发挥审计专业性强、触角广泛、反应快速等优势，全面提升监督质效，更好满足日益旺盛和多元化的需求。
二、正视当前审计供需存在的问题和短板
相比国家治理和经济社会高质量发展对审计的需求，审计供给在能力、结构、质效和机制等方面还存在不足，审计供需尚不平衡、更不充分。
（一）审计供给能力不足。一是审计力量难以满足扩张刚需。审计机关既面临审计全覆盖和四项职能划转的双重任务，又面临审计主业和参与地方巡视巡察、各种专项治理、精准扶贫、包村联企、文明创建、综治维稳等大量“辅业”带来的双重压力，除参与全国全省统一组织审计项目外，审计机关每年被抽调人员占总人数的1/5以上，从事一线审计业务人员不足总人数1/2。“供”与“需”、“质”与“量”之间不平衡，导致审计机关不得不仓促上阵、贪多求全，不仅加剧了审计质效矛盾，也陡增了审计风险。二是审计人才难以满足多元必需。基层审计队伍年龄结构不优、知识结构单一、专业与职位不对口等问题比较突出，金融、法律、计算机、工程预决算、环保等专业人才很少，所占比例不足10％，难以满足绩效审计、政策审计、自然资源资产审计等多元化需要。个别审计机关无法找到合适人选，刚入门的“学生伢”就“被动”当了项目主审，甚至打字员、文件收发员都成了审计员，陷入“外行”审“内行”的尴尬。三是审计技术难以满足时代急需。科技是强审是必由之路，大数据审计时不我待，但基层审计机关缺乏完善的大数据审计平台，数据信息不准确、数据库系统不兼容导致数据信息不全面、数据不关联等问题，甚至部分被审单位没有电子账，或有电子账但业务数据缺失、数据质量不高等问题依然难以解决。领导干部自然资源资产离任（任中）审计更多依靠“望闻问切”主观判断，缺乏专业化权威性的检测能力和手段。
（二）审计供给结构不优。一是存在职能“承”“接”不接轨问题。按照机构改革要求，重大项目稽察等四项职能划入审计机关，而有的地方只划职能不划机构、不增编制，有的地方职能名义上划转审计机关，实际上仍由原单位执行，有的地方要求“人随事走，编随人走”但未落实到位，导致审计机关对新职能承而难接，对新使命有需难供。二是存在审计“审”“用”两张皮问题。中办国办下发系列文件，要求把领导干部经济责任审计和自然资源资产离任（任中）审计结果及整改情况作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，而现实是很多审计结果和案件线索上报组织部门和相关单位后无果，审计“最后一公里”尚未打通。同时，审计结果公开乏力，难以满足公众需求，尽管《审计法》《审计法实施条例》等对审计结果公开都有明确规定，但基层实践中审计结果公开尚未执行到位。三是存在审计“权”“责”不对等问题。如开展基层领导干部自然资源资产离任（任中）审计中，对辖区内大中型国有企业，当地环保部门缺乏监管权限，审计部门缺乏审计权限，而按照属地原则和“河湖长制”要求，自然资源资产管理和环境保护的责任，又由当地主要负责同志承担，产生属地管理中的“责任黑锅”。再如一些地方国土、环保等部门垂管，县（市、区）一级对土地、大气等不具备监管权限，而又把各项指标纳入对县（市、区）政绩目标考核，权责不对等为基层领导干部自然资源资产离任（任中）审计定责带来掣肘。
（三）审计供给质效不高。一是低质供给。为赶进度，一些审计机关很多项目来不及深入调查研究即进点，审计现场实施时间大幅压缩，审计成果提炼和分析总结的时间更难以得到有效保障，甚至存在一个审计组同步进点多个项目的现象。一些审计机关审理人员不足、素质不高，审理把关如同虚设。一些审计机关审计组内部以及不同审计组之间的专业力量难以平衡互补，很多审计组临时组队需要磨合期，无论是时间成本还是人力成本都对审计质量提出了新挑战，容易导致审计产品“粗制滥造”。二是低效供给。当前，每年人均最优任务量、审计工作与地方经济社会发展的契合度、审计工作绩效、审计成本控制等缺乏评判标准，基层审计机关发展良莠不齐，低效供给难以避免。经济责任审计的“受托性”也在一定程度上影响了审计资源配置效率，表现为项目扎堆安排、临时安排，加上各级领导临时交办，经常出现项目被动调整、安排频次不均和无人力资源配置的状况。此外，各级审计机关按照各自的理解不断探索和调整文书模块，标准不一、五花八门，导致审计业务人员无所适从，影响工作效率。三是错位供给。一些地方审计机关被“拉差”从事征地拆迁等与审计无关事项，一些议事协调机构未经征求审计机关意见，就将其纳入成员单位。一些地方开发区、新区审计局在机构改革中并入财政局，审计工作难以开展。
（四）审计供给机制不畅。一是个人“政治站位”与机关“政治定位”有差距。一些基层审计人员政治站位不高，尚不能正确认识和对待“政治机关”的审计定位，把抓业务与抓党建隔裂开来，乐于谈业务、办事务，疏于讲政治、抓党建，迫切需要建立政治属性与业务职能、审计工作与党建工作相融的机制。二是产品“法律地位”与审计“政治地位”有差距。笔者认为，审计查明问题之所以难以整改、屡审屡犯，很大程度上源于审计报告属于行政公文，缺乏强制抓整改的法律地位和法理基础，审计整改力度一定程度上取决于地方党政领导重视程度，缺乏刚性约束，这与审计机关当前政治地位不相符。三是审计存在既“定罪”又“松绑”的尴尬。审计机关每年代表地方政府分别向人大作预算执行审计工作报告和审计查明问题整改报告，整改率被视为审计督办整改的成绩单，容易导致审计机关为追求整改率而对整改把关不严，陷入对被审单位上半年忙“定罪”、下半年忙“松绑”的尴尬。四是审计“包容审慎”与其他“容错纠错”不兼容。在基层审计实践中，一些审计机关按照实事求是的原则，对被审计单位包容审慎、容错纠错，但一些被审计单位在接受地方巡察中未予容错。五是审计人员“进出”不合理、“得失”不对等。审计职业化建设滞后，审计机关干部流动受限，难以注入新鲜血液，打造专业团队。审计人员长期高负荷工作，却不能得到相应回报，难以引进人才、留住人才、培养人才。加之审计机关也不可避免存在“大锅饭”带来的机关通病，缺乏有效激励机制，惩的办法多，奖的路径少，势必挫伤审计人员积极性。与此同时，异地交叉审计已成为主流，必然对审计干部的亲情、友情、爱情及生理需要产生更大冲击，影响家庭关系和幸福指数。
三、以新时代审计供给侧改革为动力助推经济社会高质量发展
《意见》明确提出，要把推进国家治理体系和治理能力现代化作为审计事业发展的政治使命，站在国家治理高度谋划审计，着眼国家治理目标部署审计，围绕国家治理任务实施审计，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。为此，切实推进审计供给侧改革，不断提升供给质效、优化供给方式、完善供给体系，寻求审计供需动态平衡，实现审计职能发挥与地方经济社会发展高度融合，在服务国家治理体系和治理能力建设新征程中发挥更大作用。
（一）着力控制审计供需增量比，不断提升审计供给质效。一方面，应因地制宜“控需求”。加强年度审计项目计划的刚性约束，特别是经责审计项目，应严格履行报批程序，防止临时扎堆安排。同时，进一步厘清审计职责边界，加强对各级审计机关参与议事协调机构、参与征地拆迁等工作开展监督检查，对各项务虚考核检查开展专项治理，坚决遏制审计额外需求，剔除审计无效供给，防止审计越权越界、供给错位。另一方面，应最大限度“扩产能”。要推进人才强审，严把进人关口，类比法、检两院推行全国审计人员统考制，增加专业职称“敲门砖”，或纳入全国审计统考，确保专业人干专业事；大力引进审计职能拓展亟需紧缺人才，优化干部知识结构；加强入门培训，充分发挥审计署党校、省审计厅干校作用，探索依托高校建立区域化的培训中心，分类分层开展滚动式培训；推进职业化改革，提升干部待遇，探索制定系统内优秀审计干部选拔和调任制度，畅通干部进出和上下渠道；建立完善人才激励机制，敢于动考核奖励工资的“奶酪”，打破平均主义“坚冰”，激励审计干部干事创业。推进“科技强审”，建立大数据审计人才库、数据库、案例库，面向全国建立沿海、中部和西部三个大数据审计方阵，形成开发型、攻坚型、应用型三个梯队，递进式推进全国计算机审计应用，支持基层建立完善大数据审计平台。要督促地方政府规范各级各单位会计电算化，打造系统兼容、数据统一的信息化平台，为基层大数据审计提供便利。要加强常规问题审计数据分析模板的推广应用，让大数据审计真正成为提升审计供给能力的硬支撑。要真正重视基层，体谅基层，关爱基层，做到力量向基层下沉，业绩在基层创造，待遇往基层倾斜，切实增强基层审计机关和人员获得感、使命感。
（二）着力提高审计投入产出比，不断优化审计供给方式。一是探索绩效评估。要加强审计项目科学论证和评估，确保审计工作始终围绕中心、服务大局，精准聚焦、靶向发力，始终与经济社会高质量发展同频共振、同步合拍。要围绕扩大审计产出，控制审计成本，探索建立综合衡量审计职能作用、审计执法绩效和干部工作绩效为主要内容的绩效评估体系，倒逼审计机关提升审计供给绩效。二是促进审用结合。围绕盘活审计“存量”成果，加强以前年度审计结果的分析比较研究，倒推审计方案制定和审计实施科学性和实效性，找出经验和不足，对审计项目应形成哪些“审计产品”，解决哪些问题，审计报告、审计决定如何应用等形成指导。要发挥各级审计委员会、领导干部经济责任审计联席会议和自然资源资产离任（任中）审计联席会议作用，真正把审计结果及整改情况作为考核、奖惩领导干部的重要依据和干部任免的前置环节，推进审计成果应用最大化。三是扩大衍生成果。不断提升审计供给层次水平，依托审计信息资源数据库，加速实现审计成果资源的电子化、信息化，建立更多审计成果共享平台，让全国审计成果集中展示，让各地均能汲取经验、找到借鉴。不断完善成果形成机制，建立上下审计机关联动、业务部门和综合部门联动的新机制，共同创造更多更高水平的衍生成果。不断扩大外部成果，全面推进审计结果公开，更好满足舆论监督、社会监督的需求。不断加强审计宣传，讲好审计故事，让社会各界更好知晓审计、支持审计。
（三）着力提升审计工作性价比，不断完善审计供给体系。加强顶层设计和机制构建，着力打造更能体现政治属性和审计价值的供给体系，提升审计工作性价比。一是建立完善审计工作与党建工作相融合机制。切实把加强党对审计工作的集中统一领导贯穿到审计工作全过程、各环节，提升审计人员政治站位，更加树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。切实站在审计委员会把方向、谋大局、定政策、促改革的政治高度参谋推动审计工作。切实发挥一线临时党支部政治引领、审计质量把关和纪律监督等作用，促进审计政治属性与业务职能、审计工作与党建工作深度融合。二是建立完善顶层设计与基层落地相适应机制。应从法理层面明确审计报告地位，类比纪检监察、法检机构决定文书，赋予审计整改强制执行权限，并从制度层面厘清被审计单位抓整改的主体责任和审计委员会成员单位的监督责任，对审计整改坚决实打实、硬碰硬，还原最严谨的整改率。应通过出台指导意见等制度化安排，分区域明确省、市、县三级审计机关人员最低配备数，为基层审计机关充实力量提供政策依据。应统筹做好审计计划的整体规划和区域规划，按“少而精”原则下达全国全省统一实施审计项目，并尽量安排到下半年，与地方审计机关上半年必须向人大报告的预算执行审计“错峰”；应科学测算审计人员应当承担的工作量，促进审计“质”与“量”动态平衡，防止贪多求全；应对特定审计行业对象自上而下组成联合审计组，实行省、市、县三级连审，解决好基层审计机关授权问题；应对地方审计机关机构改革和职能划转开展专项督查，促进职能承接落实到位，坚决纠正个别地方的错误做法；应利用全国全省统一组织审计项目优势，在岗位练兵中帮助基层解决大数据审计、领导干部自然资源资产离任（任中）审计技术难题。三是建立完善审计监督与其他监督相融合机制。立足解决好审计监督与人大监督、纪检监察、巡视巡察、组织监督等各种监督之间贯而不通、通而不深、通而不畅的问题，推动形成机制共建、力量共助、案件共查、信息共通、资源共享、成果共用、差错共融的贯通协作机制，更好发挥融合效应。
作者：中共荆门市委审计委员会办公室主任、荆门市审计局党组书记、局长 谢继先