1988年3月25日至4月13日，第七届全国人大第一次会议在北京举行。这是1982年宪法颁布施行后中央国家政权第二次换届的会议。这次会议换届实行的新举措是我国民主政治制度建设不断前行的具体体现，这次会议通过的多项立法为改革开放向更深领域挺进提供了有力的法制保障。

换届前的相关研讨工作

从第七届全国人大第一次会议召开一年前的1986年11月开始到1987年5月，我和王梓木、蔡定剑同志受全国人大常委会办公厅研究室指派，参加了为起草1987年10月召开的党的第十三次全国代表大会上的报告做准备的有关健全和扩大社会主义民主问题的研讨工作。这次研讨虽然不是直接为第七届全国人大换届做准备的，但研讨中提出的有关完善人民代表大会制度的方案，最终要通过全国人大的换届和相关的立法才能实现。

这个研讨组的工作人员，是从全国人大、全国政协、中央统战部等相关单位抽调的，办公地点安排在位于北京市西城区西黄城根北街2号的全国人大机关招待所。

在研讨过程中，多次召开座谈会，听取各方面的意见和情况介绍。1986年12月29日上午，研讨组听取了全国人大常委会委员长会议特邀顾问胡绳同志关于健全人民代表大会制度问题的意见。他说，研究社会主义民主问题，这很重要，也很复杂。在内部讨论时，可以自由一些，放开一些，不成熟的意见也可以谈，敞开思想讨论，提倡有各种想法。他认为，当时，全国人大代表近3000人太多，代表人数还是少一点好，人多了开会不方便，也不便于深入讨论问题。代表名额可以考虑减少到一千几百人。他说，选举法规定：各地的全国人大代表名额，按照农村每1名代表所代表的人口数8倍于城市每1名代表所代表的人口数的原则分配，这实际上讲不出多少道理。对于基层人大代表的选举，群众还不大满意，并不认为是一件了不起的大事。他认为，全国人大常委会委员都是专职的也可以，但不能都在北京，最好每个省、自治区、直辖市都有1名。

1987年1月14日下午，我们邀请曾任第一届、第二届全国人大常委会副秘书长的张苏同志，曾任第一届、第二届、第三届、第五届全国人大法案委员会副主任委员和当时还担任全国人大常委会委员长会议特邀顾问的武新宇同志来到研讨组，介绍全国人大从1954年初创到“文化大革命”前这段时间的情况。

张苏同志说，他是从全国人大一成立就从事人大工作的，搞了8年，到1962年离开全国人大。他介绍说，1956年秋天，时任全国人大常委会委员长的刘少奇同志提出，全国人大要搞几个委员会，同国务院的部委对口，以便人大开会时提出意见和建议。时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志提出了建立常设委员会的设想，并安排了报告的起草工作。1957年2月，彭真同志从国外考察回来，对报告稿又作了一次修改，形成了设立政法、工业、交通、商业、农业、社会福利、文化教育、外交等8个常设委员会的方案（后来人们将此概括为“八大委员会”），报告定稿后报给了中央。但后来反右斗争来了，这件事就搁下了。张苏同志认为，全国人大在“文化大革命”前的全盛时期是1955年、1956年和1957年上半年。

武新宇同志介绍说，全国人大成立初期，代表们每年出去视察两次，回来后作大会发言，能联系许多实际工作中的问题讲些意见。武新宇同志还说，我看现在当时全国人大常委会会议开得不错，会上提出的意见专门有人收集整理，比过去民主程度高。

研讨组还就全国人大代表名额是否要减少的问题，专门召开座谈会，听取有关方面的意见。中央组织部的意见很明确：全国人大代表名额可以减少到2500名（第六届为2978名）。军队方面的意见是，军队的全国人大代表名额，应当按照代表总数的比例分配。意思是，如果代表名额减少，军队代表名额仍保持原来的比例。

我参加这次会议有一个明显感受：与会的各方面都表示赞成减少全国人大代表名额，但又提出各自的理由不同意减少本单位的名额。随着工作阅历的增长，类似情况遇到的多了，我逐渐得出了这样一个结论：讨论研究问题时，对提出的方案“原则肯定、具体否定”的结果，只能是让你干不成事。这倒也很符合恩格斯关于社会历史的发展是“无数个力的平行四边形互相作用的结果”的论断。但这往往误事。回头看改革开放40年所走过的路是这么艰难，每个领导干部都应该扪心自问：自己在这当中究竟起的是促进作用还是迟滞作用、障碍作用？这对我们今后该说什么话、表什么态、做什么事，或许会有所提示。古希腊哲学家赫拉克利特说：“人不能两次踏进同一条河流。”我把这一思想引申一下：人也不要两次犯同样的错误。我们每个人都应尽己所能，助力国家的发展。

党的十三大报告采纳了这次研讨的主要成果，但报告这方面内容的篇幅不太长，且多是原则性的表述。而在实际研讨过程中，涉及的问题是很广泛、很具体的，其中提出的完善人民代表大会制度的意见，大多要由1988年第七届全国人大换届时统筹考虑、作出安排。

大体在研讨组开展研讨工作的同一时间，在第六届全国人大常委会副委员长彭冲同志主持下，全国人大机关开展了关于健全人大机关工作和机构问题的调研工作。我也参与了这项工作。这两个方面提出的有关完善人民代表大会制度的意见是一致的，只是彭冲同志主持的调研工作更侧重于全国人大本身。

研讨中提出的涉及换届的主要意见

经过充分听取意见，反复比较论证，吸收各方面具有可行性的研究成果，研讨组的报告于1987年5月27日定稿。

第一，研讨报告提出，当时全国人大代表的名额过多，不便集中深入讨论和决定问题，建议第七届全国人大代表名额减少到2500名，其中，军队代表名额由第六届占代表总数的9%减至占6%。

这个意见在第七届全国人大换届时没有被采纳。后来，时任第六届全国人大常委会秘书长、曾任第七届和第八届全国人大常委会副委员长的王汉斌同志回忆时说出了这其中的原委。他说，杨尚昆同志（时任中央军委副主席）非常支持减少全国人大代表名额的意见。尚昆同志表示减少军队的代表名额他去做工作。当时，曾考虑全国人大代表的名额，最好第一步减少到2200人左右，第二步减少到1500人左右。后来有位中央领导同志说，党代会的代表还2000多人，人大代表怎么也不能比党代会的代表少。这件事就搁下来了。

这样就错过了一次减少全国人大代表名额的很好时机。到现在，时间过去了31年、经历7次换届，全国人大代表的名额仍维持第六届近3000人的安排。

第二，研讨报告建议，将全国人大常委会委员由原来的等额选举产生改为差额选举产生，差额比例一般不少于委员总数的10%。

第三，研讨报告对全国人大常委会组成人员的数额，提出了两个方案：一个是仍保持第六届的155人不变，另一个是增加到250人左右。研讨组倾向于后一个方案。

这个意见当时没有被采纳，第七届全国人大常委会组成人员的数额没有增加，仍然是155人。

第四，研讨报告提出，考虑到今后全国人大常委会的工作任务越来越繁重，委员的年龄不能太大。建议增加一些中青年委员，以保证常委会工作的稳定性和连续性。常委会的大多数委员进入专门委员会，逐步实现常委会委员的专职化。

党的十三大报告肯定了这个意见。报告提出，要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。

从文献资料看，实现人大常委会委员的比较年轻化和专职化，是党中央的一贯主张。早在1982年9月考虑第六届全国人大常委会组成人员人选时，党中央就提出，全国人大常委会既是一个最高权力机构（在全国人大闭会期间），也是一个工作机构。因此，常委会成员中的多数（70%）应该是专职的。这个文件还对常委会委员人选年龄的上线提出了限制性要求，目的是逐步降低委员的平均年龄。此后，党中央一直强调要优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构，提高专职委员的比例。

党的十三大刚刚结束半个月，彭冲同志在1987年11月17日召开的地方人大常委会副秘书长、办公厅主任座谈会上讲话时说，今后，各级人大常委会委员要专职化，挂个名，平常不来，就会影响人大的工作。人大是国家权力机关，要依法行使职权，大体上要有70%的常委会委员是专职的，这将进一步加强人大的工作。

在党的十三大召开两年半之后，这时第七届全国人大换届也过去两年了，1990年4月12日全国人大机关召开会议，传达全国人大常委会党组会议的精神。时任第七届全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭冲同志在会上进一步明确了什么是专职化，同时也表达了与落实中央的要求还有差距的看法。他说，委员专职化问题，中央明确了，我们没有落实。现在委员的社会活动多。专职化的概念，是全日制，是8小时在人大上班办公。彭冲同志一直努力推动实现常委会委员的专职化。

第五，研讨报告建议，在全国人大增设宪法委员会和司法委员会。宪法委员会负责向全国人大提出解释宪法的议案，受理有关违宪的申诉，向全国人大常委会提出对违宪文件和行为的处理意见。司法委员会主要是协助全国人大常委会对司法机关进行法律监督。

彭冲同志的调研报告指出，有些同志建议，根据工作需要，全国人大增设宪法、司法、人事任免等几个委员会。

在后来研究起草监督法草案时，再次提出，全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会。

1988年换届民主法制建设取得重大进展

研讨组提出的完善人民代表大会制度的举措，是有广泛共识的。有的举措在1988年第七届全国人大第一次会议换届时就实行了，有的举措是后来逐步实行的。

第一，差额选举全国人大常委会委员。

第七届全国人大常委会应选委员135人，提出候选人144人，差额9人，差额比例为6.67%。这是自1954年全国人大成立后，首次差额选举全国人大常委会委员。差额选举目的在于使全国人大常委会获得更广泛的民意基础。它的好处：一是使选举人有更多的选择余地；二是增加被选举人的压力，使当选的委员珍惜被赋予的权利、履行好肩负的责任。从那时起到2018年第十三届全国人大常委会的委员都是差额选举产生的。第十三届选举常委会委员的差额比例超过8%，是共7次差额选举中，差额比例最高的一届。差额选举全国人大常委会委员已经成为一项十分重要的民主制度。

第七届全国人大常委会组成人员的平均年龄为67.8岁，比第六届降低了1.5岁，这在逐步实现常委会组成人员比较年轻化方面迈出了一步。

第七届全国人大常委会产生15年后，2003年第十届全国人大常委会组成人员的名额，由155人增加到175人，增加的20个名额专门用于提名比较年轻的委员候选人。这些人当选后，其中10人调入了全国人大机关，专职从事全国人大的工作。时间又过了15年，当年调入全国人大机关的10位年轻委员中，由于超过了提名年龄，2018年首次有4人不再连任委员职务。而2018年选举产生的第十三届全国人大常委会中的9位年轻委员又调入全国人大机关，专职从事全国人大的工作。

第二，首次对1982年宪法进行修改。

1988年，改革开放进入了第10个年头。到这时，已经从1984年就允许举办的私营企业在宪法中还没有地位；再有，1987年12月1日深圳“违宪”敲响了中国土地拍卖第一槌。在改革开放的这个关头，1988年第七届全国人大第一次会议通过了两条宪法修正案，明确了“私营经济是社会主义公有制经济的补充”和“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这为我国改革开放的深化提供了有力的宪法保障。

1985年全国第一个拿到私营企业营业执照的大连光彩实业有限公司董事长姜维同志，至今还保存着一份1988年4月4日的《人民日报》，这份报纸报道了代表们赞成宪法修正案草案。他永远忘不了1988年将“私营经济是社会主义公有制经济的补充”这句话写进宪法。

这次会议还通过了全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法，决定设立海南省和建立海南经济特区，并授予海南省人大及其常委会制定经济特区法规的权力。这些都与改革开放息息相关。

第三，第七届全国人大增设了内务司法委员会。

这比研讨报告提出的方案更进了一步，将“内务”也纳入进来。第七届全国人大常委会副委员长习仲勋同志兼任这个委员会的主任委员。

会议期间，第七届全国人大第一次会议秘书长彭冲同志对增设内务司法委员会作过说明。他说，根据第六届全国人大的工作情况，经过反复研究，为了完善全国人大的组织制度建设，加强对司法工作的监督，建议增设内务司法委员会。他还说，各专门委员会是全国人大的常设机构，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导，需要经常进行工作。因此，专门委员会的委员大多数应当是专职的，并且主要从在北京工作的代表中提名。民族委员会和华侨委员会的人选，有些是从在外地工作的代表中提名。

人大专门委员会的特点是：内容的专业性、工作的经常性。增设专门委员会，是加强人大组织建设的重要措施。从1983年第六届至2018年第十三届，全国人大专门委员会的数量逐渐增加：第六届设6个、第七届设7个、第八届设8个、第九届设9个、第十三届设10个。

研讨组在1987年提出的设立宪法委员会的设想，经过31年，2018年也得以实现，也就是第十三届全国人大设立了宪法和法律委员会。31年，可谓“道路又远又长”。

从1988年到今年，时间过去了31年，今天我们可以更清楚地看到，那次全国人大换届会议的成果，是1982年宪法通过施行后的5年里，我国民主法制建设取得最显著进展的标志。那次会议是影响中国发展的盛会。

1988年的全国人大会议开幕较晚，会期较长，4月13日闭幕这天已临近农历的谷雨，北京的最高气温是23度。此时，中南海新华门外的玉兰花已经盛开。我路过这儿，花香随风四散，沁人心脾。

（作者为全国人大常委会法制工作委员会原副主任）